1、贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序。

       2、组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施。

　　3、负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作。

　　4、负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作。

　　5、负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作；负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作。

　　6、负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作。

　　7、承办市政府及市市政管委交办的其它事项。

       一.设施、共用物、公物及其历史脉络

　　现代行政法上，警察国家已经向福利国家、给付国家的转型，以致政府越来越倾向于以行政给付手段为人民服务， 除了直接动用财政补贴或者奖励行政相对人，政府在投资建设、维护各种设施，为人民提供更为先进和便利的生活条件，也是很重要的一个方面。尽管各种民营方式正在侵入公物领域，至少是目前，其中由行政机关提供和管理的设施还占很大一部分，而且地位仍然十分重要。在城市管理领域，尤其如此。

　　从城市设施角度切入公物，可能比较直观而容易理解。设施，是我国立法上常见的词语，有一百部左右的法律中使用了这一词汇。设施常与不同的修饰语组成诸如“军事设施”“市政设施”“公共设施”“基础设施”“公共服务设施” 等等。除了《军事设施保护法》，法律对其他“设施”并无过多的解释，其内涵和外延尚缺乏严格的界定。但是，即使凭借生活经验，我们也可以知道有这样特点的一类设施，例如道路：1）政府等行政主体提供或者认可，2）一般情况下无需特别许可而供公众直接使用。

　　在中华民国以来的传统行政法理论上，这种供人民直接使用的各类物或者设施，称作“共用物”、“共用财产”、 “公众用物”、 “公共用财产” “公有公共设施公产” 等，作为“公物”或者“行政公物”的重要一种。

　　从现有的资料看，现代行政法上的“行政公物”起源于法国法律的“公产”（domaine public）。1833年民法学家、第戎法学院院长V.普鲁东所著的《公产论》中，首次系统地对公产理论作出了说明，指出公产“受到特殊的保护”；在19世纪后期普鲁东的理论很快为学术界和司法界所接受。 20世纪以后，法国公产理论有很大的发展，公产的范围越来越广泛，成为非常复杂的制度，通常认为，某项财产是否应享受公产的保护，根据它所履行的功能决定，不是根据它的性质决定；而且公产受特别保护程度，具有不同的等级。在法国，20世纪初之前法院认为只有直接供公众使用的财产才是公产，后来法学家奥里乌和狄骥等提出供公务用的财产也是公产；1946-1947年在法国民法改革起草委员会建议对公务用公产范围进行限制，即“该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的” 。法国的公产法已经形成十分完整的体系。

　　德国学者奥托·梅耶，在研究了法国的公产制度之后，试图将其引入德国行政法，但却未能使德国接受发过学说中的特别分类（即将公产所有权从民法上的私所有权独立出来），德国“公物原则上使用民事法律，但是在某些方面，特别是公共使用上，又与公法约束相重叠。” 因此，德国公物法仍然形成了一套比较完整的包括了命名、使用等方面的制度。

　　日本行政法自明治宪法时代，法学继受了大量的德国法的因素，但也日本立法也受到了法国法的影响。作为公物法的组成部分“《道路法》借鉴了德国法，原《河川法》参考了法国法。” 日本的公物法体系也比较完整，但是，理论在公物管理权与警察权的关系问题上研究尚不充分，未能彻底厘清二者的关系，以至多有混淆。这种混淆甚至影响了我国的年轻学者。

　　清末以后，我国学者多有负笈东瀛，学习法律者。民国期间日本行政法持续传入中国，并形成了一定的研究规模。其中学者范扬早在1937年刊行的《行政法总论》已有公物的研究，对公物的观念、公物的性质、公物的成立及消灭，公物的管理、公务的使用诸问题缕析甚明。而“这部分内容，几乎是同时期学者所没有涉及的。”“对于当今中国行政法学所关注的给付行政法的研究，仍然不乏借鉴意义。” 民国的学术传统至今在台湾延续和发展。

　　受苏联行政法的影响，我国行政法早期对行政公物并未特加留意。王名扬的《法国行政法》重新开始了对于行政公物的研究。受其影响，目前出现这一内容的著作，一般仍称之为“行政公产”。从公物理论发展的脉络来看，尽管相当曲折，但是这一问题目前能够重新进入学者的视野仍然值得赞赏，因为这样就有了传统制度在现实中重新落地的可能性。

       二.城市共用公物的种类与特点

　　公物理论和制度纷繁复杂。公物的所有权性质问题，历来是学者争议的焦点，但是对于实务工作影响不大，因而本文不予详细探讨；公物中的公用公物即以行政机关办公使用为主的公物，也不是城市管理法律中规制的重点。在城市管理中，以道路，绿化为代表的城市共用公物 及其相关法律制度，是实践中急需的，也是我们关注的焦点所在。即便如此，相关内容的详尽解说仍然十分困难，限于篇幅，本文只能大概指出与城市管理有关的共用公物的范围，作为进一步探讨的基础。

　　无论是物理上还是日常运作上，现代城市日益成为一个精密的机器。城市功能和性质的多样化，导致城市共用公物的多样化。按照什么样的逻辑来介绍城市共用公物的具体外延，实在是一个颇费思量的问题。列举式的介绍过于零碎，似乎容易造成不周延；在城市管理领域引入系统论的观点，将城市分为几个相对独立的子系统分别介绍的方法又有层屋叠架之弊；沿袭传统法学对于公物的分类，则因有些理论并无共识，不宜理解。以下的介绍体系，可以说是预备读者批评之用的。

　　1．受城市规划调整的物。城市规划是与城市建筑元素的的相互联系性（interconnectedness）和复杂性（complexity）适应的，已经作为一门专门的学科而存在。作为一种有法律意义的行政计划，经过法定程序，城市规划取得类似于抽象行政行为的效果，例如人们可以根据既定规划判断建筑行为的合法性，可以根据规划进行行政许可。城市绝大多数公物作为城市的构成元素，受到城市规划多方面的调整，特定用途的土地，例如“公园预定地”等预定公物 即是其例。建设过程中的建筑物，也是城市规划执法的重点监控目标之一。

　　2．进入城市范围的自然资源。包括，土地，海域，水流，湖泊等。在我国，大量的自然资源被纳入国有资产的范围，一般来说，各市县人民政府的职能部门（行政局）是最小的具有行政主体资格的管理机关，例如国土资源局，水务局，海洋局等，一般由这些局提供对具体资源的公物警察保护。

　　这些国有的自然资源，一旦进入城市范围，自然成为城市共有公物。应该承认，每一种公物都有其管理上的不同特点和体系，进入城市的自然资源是否需要集中管理，集中管理的程度如何，仍需细致考量。在立法没有明确之前，原有的管理体制当然延续，但在相对集中行政处罚权的试点中，有的地方，例如山东省曲阜市 已经将河道公物的保护执法纳入城市综合执法的范围，因此我们予以指出。

　　另外，城市风景区和名胜古迹，在一定意义上也可以归入自然资源公物来看待。

　　3．城市人工基础设施。“按照承担功能不同，城市基础设施一般包括六大系统：能源动力系统，水资源及供水排水系统、交通运输系统、邮电通信系统、生态环境系统、防灾保障系统。” 这六大系统的基础设施，以共用公物的标准来看，范围交叉很大，但又有所差异。其中非民营化的部分属于纯粹的公物，例如城市人工排水系统，道路及路灯等设施，园林子系统和环卫子系统等；也有一些公物虽然不是政府提供和经营，但政府仍可能提供公物警察的保护，构成他有公物。还应该指出的是，城市公物并非全部由综合执法机关提供公物警察权保护，例如城市消防设施就是由公安消防部门自行保护的，但这种保护仍然属于公物警察权的保护。

　　4．城市环境和容貌。在城市，影响城市人类活动的各种天然的和经过人工改造的外部因素，都可以称作环境。城市环境作为公物，是最近今年才发展出来的新的理论。“一方面是考虑到环境事实上一直为公众所共同利用，且任何人不能排除他人对环境的利用；另一方面是因为环境所有权主体严重虚位而使恣意破坏环境的行为难以得到遏制，已经严重威胁到人类的生存，从而使洁净的环境变得越来越稀缺而具有更高的财产价值。” 按照有关规定，城市管理综合执法机构在噪声污染防治、大气污染防治和水污染防治等方面，已经承担了一部分环境保护的任务。

　　城市容貌其实是环境的一种，也是无体公物。目前城市容貌方面法规的科学性不是很好，主要是与其他公物管理法规之间的界限没有厘清，例如将违反城市规划的违章建筑也按照市容的有关规定进行处理。这是一种不正常做法，“市容是个筐，啥都往里装”式的城市容貌，亟待进行科学化的界定。

　　城市共用公物体系化地、逻辑周延地的介绍出来，实在是十分困难的事。有一点必须指出，公物之所以成为公物，应该是一种法律状态而不是事实状态（即便有些制定法上公物尚未纳入）。尽管民营化浪潮似乎在大量的改变公物的所有权，但是并没有缩减公物的外延，只要法律认为必要，仍可为他有公物甚至私有公物提供足够的警察权保护。

　　学者一般认为，公物有四个特征：原则上为不融通物；不适用民法取得时效之规定；原则上不得为民事强制执行之标的；原则上不得为公共用征收。 其实，对重要的公物的侵害和不正当利用行为，动用公物警察权进行保护，也应该算作公物的一个显著特点。

       三.从公物警察权到综合执法

　　“公产保护的最大特点，是为了保护公产的物质完整、不被损害和侵占，公产管理机关具有警察权力，可以制定公产保管条例，对违反条例的人给予处罚。” 正是这种以行政警察权力现实公产公物的保护的做法，体现了公产与其他财产不同的特殊地位。在公物制度的发源地法国，这些权力称为“公产保护的警察权力”；其中的处罚部分为“道路违警”。公物警察权，也叫公物治安权，学理上早已有之。“公物警察，为维持社会秩序，就中为防遏关于公物之自然的、人为的危害，而限制人民自由之作用，为国家警察一种。” 这里的“警察”学术上并非限于通常理解的公安机关人民警察，而是“广泛地指为了维持社会公共的安全和秩序，基于一般统治权，对国民进行命令、强制的作用。”

　　公物警察权与一般公物管理权不同。广义的公物管理权，在现状之维持改善的狭义管理权之外，还包括可“公物之新设，使用之开始，为特定人设定权利，向私人征收使用费以及为共用之停止废止” ，是公物管理者的当然权利。而公物警察权则即基于国家统治的强制力，适用法律保留原则，法律无授权则无权力。理论上这两种权力没有包容和被包容的关系。

　　公物警察权与家宅权或家主权（Hausrecht）不同。公物警察权存在于绝对公物上，而家宅权存在于所谓办公楼等建筑物或公共设施等相对公物之上,是针对“不符合资格之利用者，得拒绝之权能” 。实际上家宅权只是一种来自民法物权的请求权，当行使家宅权不能达到保护公物的目的，就要求助于一般治安警察权，而不能自行“采取实力进行退却强制” 。

　　公物警察权与一般治安警察权也不同。法国“承认公产上有两种警察权” ，二者的目的不同，性质和特点也有区别。一般来说上公物警察权具有一定的物质和财产性，一般警察权则具有安全和秩序性。二者是互为补充的，当运用公物警察权的罚款和修复责任权能不足以达到目的，就有赖于公物警察以外的拥有一般警察权的行政机关介入。“二者相结合，才能对公产提供完整的保护。”

　　认真总结公物警察权的特点，是将公物警察权与其他行政权加以区分的需要，也是判断一项行政职权是否属于公物警察权的需要。我们认为，公物警察权的特点包括以下几个方面：

　　1.警察性。警察权“是行政活动的某种方式和权力”。 公物警察权既然属于一种警察权，必然具有警察权区别于其他行政权和公务活动的特点，即其活动方式是限制人民自由，满足公共秩序方面的公共利益。

　　2.专门性。公物警察权的目的和内容十分明显，即对共用公物进行保护，具体讲就是对破坏公物本身的行为以及违规利用公物的行为，加以阻止、惩处、甚至追偿。当然，这些公物必须是法定种类的公物，经过法定程序，正式投入使用，尚在使用期间的共用公物。

　　3．综合性。从警察活动和警察权采取的行为手段看，单纯的一种行政行为手段很难奏效，必须多种行政行为；这些行为普遍具有相当的强制性，会给相对人带来一定的不利益，因此必须在法定的范围，按法定的程序行使。

　　我国现行法规中城市管理行政执法的公物警察权属性十分明显；正确认识城市管理综合执法与相对集中行使处罚权的公物警察权属性，并非什么惊人之举，而恰恰是新实践与旧理论的结合，是将制度创新纳入既有的行政法理论体系的一种扬弃。早期人们并没有把公物警察权与综合执法、相对集中处罚权联系起来。原因有三：一是我国学者对于公物、公物警察权研究的断层至今尚未完全弥合；二是学者对相对集中处罚权的实施仍然着眼于现实中的原因 、执法主体的变更和执法权的再分配层面，而集中的对象——行政权本身缺乏深刻认识；加之“城市管理领域”的范围界定大而无当，学力不足者很难一眼看出其中的规律性。但是，在没有成熟理论指导的情况下，在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的试点和推广，从而使公物警察权与相对集中行使行政处罚权走到一起，说明这一做法是有其客观合理性的。

　　随着认识的深入，我们发现单纯的集中行政处罚权难以涵盖城市管理行政执法所需要的全部行政权，城市管理行政执法应当是包括了行政处罚权和一定程度的行政命令权，行政即时强制权，行政强制执行权甚至行政裁判权在内的行政权的集合。这些带有一定强制性的行政行为权，与传统理论上的警察权大致相当，也与前述公物警察权的综合性相契合。而正确认识公物警察权，是给城市管理行政执法以正确的定位，为其科学的配置职权的一个理论基础。

　　问题出在执法环节，可是根子还在立法，包括法律，规章和地方法规。我国立法先天不足，存在“部门立法”现象，即一部法律的立法(包括法律、法规、规章等)，往往是由相关部门牵头提出，并负责起草完成，直到最后通过，很少经过充分的立法博弈。相对集中处罚和综合执法的做法，实际上是试图不经由法律修改程序，直接解决立法中存在的诸多冲突，纠正不科学立法。这种尝试有一定的现实上的积极意义，尤其是在持续的机构改革这一大的背景下；但是我们仍然认为，对此不应该给与过高的评价和期望。解决问题的根本之道，还是应当以科学的理论指导科学的立法，使科学的立法得到正确的执行。

       目前城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、 城市河湖管理、黑车、黑导游等13个方面。举其要者为：

       1、园林绿化执法

　　我国关于园林绿化的警察权法规目前特别多，很多省市的《相对集中行政处罚权条例》等地方立法都有这方面的规定。本文则是以现行有效的《城市绿化条例》为依据进行的分析。

 　 《城市绿化条例》第二十条是宣示条款：“任何单位和个人都不得损坏城市树木花草和绿化设施。”第四章罚则则具体规定对下列损坏行为进行惩治：

　　（一）损坏城市树木花草的；

 　  （二）擅自修剪或者砍伐城市树木的；

 　 （三）砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的；

 　  （四）损坏城市绿化设施的。

 　　未经同意擅自占用城市绿化用地的，未经同意擅自在城市公共绿地内开设商业、服务摊点的，虽然没有规定具体的罚款数额，从公物法理论的角度观察，这些罚则条款仍然具有完全的“公物警察权”的属性特点。

 　　一．保护内容是城市公物。具体的说，有以下种类的公物受到公物警察权的保护。

 　 （1）城市树木花草

 　　现行的《城市绿化条例》第十八条：“城市的公共绿地、风景林地、防护绿地、行道树及干道绿化带的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门管理”这些物，是标准的行政公物。

 　 （2）城市绿化用地

　　“皮之不存，毛将焉附”。植物绿化必定要使用一定的土地。公共绿化用土地的使用权，一般的说是作为城市人民政府掌控下的国有土地。对这些土地提供公物法上的特别保护是理所当然。然而在立法不完善情况下，容易与其他土地法规形成竞合重叠。同时一般来说，占用绿化用地往往造成地上植物的破坏，在这种情况下，究竟应该并罚还是吸收，法无明文。

 　 （3）城市绿化设施

　　设施并不属于树木和绿化的植物，但是也与绿化有密切的关系。这里的绿化设施，应该主要是指城市建设部门建设的关于植物养护的固定设施。设施作为行政权的客体物，并非“公营造物”“公法上的设施”等组织体。在城市绿化方面，类似的“公营造物”组织体是作为政府主管的作为事业单位的园林处，他们以自己的成员和自有的设备，负责城市绿化的“公物负担”。

 　 （4）城市古树名木。

       城市古树名木有其自身的特点，即有时候不属于从行政机关的所有。在这种情况下，行政机关何以仍然对其提供公物警察权的保护？从法理上看，古树名木的列管在法理上已经起到了公用征收征用的效果，或者作为准征用行政机关取得“公物权原”，政府也为私有或集体所有的古树名木提供公物法上的特别“公物负担”，这些古树名木足以构成行政法上的“他有公物”，因而法规可以规定其公物警察权。

 　　二、保护权的警察性。

 　 （1）公物保护警察权首先是一种是行政权。警察性并不意味着归属于狭义的警察机关。这些破坏公物的违法行为，先期是由城市管理主管机关之行政权加以保护的，只有在一般行政权不足的时候，才会动用人身强制方面的警察权，即《治安管理处罚法》，甚至《刑法》。

 　 （2）公物保护警察权具有警察属性。即以使用强制权和处罚权为标志。

 　   三、打击的目标是损坏行为。这些损坏、擅自修剪、擅自砍伐、砍伐、擅自占用等，自属于行为罚，擅自，意味者经过行政机关许可得免除其违法性。但是这些行为具有现实的可惩罚性，一般来说仍然需要危害后果的出现才能启动处罚程序。

       2、城市道路执法

　　在城市行政公物管理中，道路管理十分具有典型性。世界各国均制定道路管理法加以管理，德国、日本、台湾的学者在介绍本国公产法律制度的时候，甚至都以《道路法》为例。我想，道路作为公物，是有体公物，比较直观；从道路交通警察权入手解释相关理论也易于理解；而其利用和管理中的复杂性，又具有相当大的代表性。

 　 城市道路存在的特点：

 　  组合性。除了道路自身由诸如机动车道，非机动车道，人行道，盲道等不同部分组合而成，道路尚承载了大量其他公物，例如树木绿地，交通标志，路灯，地下排污，各种管线等。这些公物是视为道路的组成部分一体保护，还是另外立法更为科学？仍未有固定答案。

 　  开放性。城市道路作为公用公物，具有绝对开放性，任何人都可以进行合法的利用，在学理上，有称之为“绝对公物”，以与相对公物相区别，相对公物上存在拒绝无资格利用者的“家主权”。

 　   多功能性。道路具有多功能性，这点为行政法学者所认可。城市道路承载了交通工具的客货运输功能，也允许人民休闲散步；有的道路承载了战备任务；道路还是路灯，公用电话、垃圾箱其他公物设施载体；经过特别许可，道路也可以进行停车，仓储堆放、设置商品摊点、游 行示 威，举办各种活动等等。

 　  城市道路公物警察权，是指为保护和正确使用城市道路公产公物，法律授予行政机关的相关禁止、强制和处罚的行政权力。公物警察权在立法的分配上并无一定之规，与公物的（一个或多个）实际支配者有时一致，有时不一致。民国范杨《行政法总论》认为公物管理权与公物警察权“两者显然不同。只实际上此两种作用，又是属于同一机关行使”。但是“此时同一机关，所为各种作用中，孰为管理作用，孰为警察作用，应依性质而区别之。”切中之言也。 　　1996年国务院发布的《城市道路管理条例》第二十七条规定：

 　　“城市道路范围内禁止下列行为：

 　    (一)擅自占用或者挖掘城市道路；

 　    (二)履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶；

　     (三)机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车；

 　    (四)擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物；

 　    (五)在桥梁上架设压力在4公斤／平方厘米(0.4兆帕)以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线；

　　 (六)擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物；

 　　(七)其他损害、侵占城市道路的行为。”

　　从上述规定可以看出，实际立法上，现实中对于公物警察权的的规定十分混乱，往往多种公物混杂规定；其规定的内容和顺序也缺乏一定的逻辑性和周延性。然而城市道路警察权目的上是为了保护行政公物，但是在法规上仍然以人的相关行为为处罚对象。这一点与其他行政权力并无特别不同。

 　   或者我们可以尝试从一下几个方面去描述城市警察权的外延。

 　   一，各种损害道路物理状态的行为。

 　 （一）直接进行损害行为，或者增加损害的危险。

 　  自生活经验而言，当然不能排除有人出于仇恨社会等目的，以损害公物的目的为损害的行为。只是立法对与损坏道路的行为，常常只规定其行为，而其行为目的在所不问。例如《俄罗斯联邦行政违法法典》第十二条之三十三“损坏道路……的……导致对公民科处数额为……的行政罚款”。

 　  立法上的问题是，损害道路的行为，究竟包括哪些？概括性的规定是否为已足，还是需要采取列举式的立法逐一点出具体的损害行为？例如，试刹车和驾驶履带车、铁轮车上路等。

 　  一个行为可能有多个危害后果。如果法律基于多个后果以数个条文均加以惩处，构成实定法的“法条竞合”，这种情况下应该在适用法律上适用“择一重罚处断”和“一事不再罚”两个原则。而实践中的更多情况是，立法者仅从一方面对危害行为进行规定，遗漏或者放弃对其他危害后果进行追究，这种情况应该着重探讨警察权分配立法的科学性问题。这些行为常见的有：

 　  道路漏撒。道路漏撒的危害，除了对于道路本身的损害，尚属于环境卫生问题，同时也可能给交通安全法成潜在的危险，所以，从公物管理方面的法规，环境卫生方面的法规和交通安全法上，都能看到禁止性规定的影子。 　　超载。超载行为除了对道路加大负担之外，安全隐患也不可忽视。往往也构成竞合。

 　 二．在道路利用上的侵占和违规行为 　　道如前所说，道路具有多功能性，那么对于利用道路行为，如何在合理利用与不合理利用之间划分出明确的界限？这是一个如何科学立法的问题，只有立法才能直接划定相关公物警察权的范围:哪些行为应当一律禁止，哪些行为应当建立许可制度；哪些行为需要打击，哪些行为需要容忍。

 　 1. 临时堆放商品或者物料。

 　 2.停车。唯应特别指出违规停车可能同时构成对道路的违规利用和阻碍交通的危害。

 　 3.道路传单、游 行、促销等群 众性活动。

 　 4. 施工占用道路。

 　 5. 道路临时摊贩。临时摊贩取缔也是管理权竞合的一个典型，涉及工商部门，交警部门和城市公物警察。现实中由城市管理者执行工商部门的执法权，虽然从理论上力度很大，但是无疑不是最好的选择。

 　 6. 在城市道路上建设建筑物、构筑物。

 　  总的说来，对于道路的利用方面的警察权，不宜采取一律禁止的方式，而是应该逐步建立合理的道路特别利用的行政许可制度。德国法上，州和联邦法对道路的特别利用许可都采用了收费和许可制度。目前在这一制度建立之前，我国各地有各种尝试，比如以私法的意思拍卖道路车位等的使用权，以行政征收的意思收取行政规费，甚至以罚代管等等，但是因无法律授权，均属无源之水，无本之木，以至于各种尝试都成为违法行政的范例而为人所诟病。 　　国家对交通运输的管理，实际上是随着道路公物的发展而发展出来的。道路或者公路，是行政法—公物法理论上的典型公物。与其他国家一样，我国的《公路法》同样也是公物立法的范本。尽管《公路法》并没有排除在城市的适用，但是由于实际上负责的行政机关不同，城市道路是由城市建设部门来管理、养护和保护的。城管行使交通运输管理方面的有关处罚权，除了北京尚不多见。城管是城市公物警察权的主要掌握者，城市交通既然可以进入相对集中执法的范围，必然的与公物有所联系。

　　城市道路的目前的管理模式深刻的体现出城乡二元结构对我国法律管理制度的冲击。事实上，城管对城市道路的警察权保护，其本质与交通部门对公路的保护是一样的，都属于公物警察权，但是由于城市管理中有自己的的一些特性，加之《城市道路管理条例》立法严重滞后，导致城管部门不得不东拼西凑自己的职权，有时候借用公安交警部门的权力，有时候借用交通部门法规，有时候求助城市容貌或者环境卫生法规。

 　  即便是运输管理目前附着了大量其他的利益管理，诸如线路营运利益、公众人身安全，交通秩序等，但是，道路公物本身的警察权保护，仍然是最基础的环节。正因为如此，我国台湾地区的《大众捷运法》罚则的第一条仍然是公物警察权条款：“擅自占用或破坏大众捷运系统用地、车辆或其他设施者，除涉及刑责应依法移送侦办外，该大众捷运系统工程建设或营运机构，应通知行为人或其雇用人偿还修复费用或依法赔偿。”

 　 北京城管对交通运输的管理，尚不是最直接的关于侵占和破坏公物的警察权条款，而是一种与基于公路公物利用秩序许可相联系的处罚权。按照我国行政法学者范扬的公物法理论，关于公物的利用是这样的情形：

 　 “普通使用，即依普通方法，并于普通范围，而为公物使用之谓。其使用方法，或为行政主体所定，或依社会习惯定之。”“特别使用，乃特定人依特别方法，并越普通范围，而为公物使用之谓。此种使用，须得该管官公署之认许，私人不得任意为之。”

　   特别使用之一为“临时的特别使用”，虽然需要一定的许可，但是实际上与普通使用无异。例如经过批准在道路上举办宣传活动之类。

 　  特别使用之二为“继续的特别适用”又叫独占使用，是为特定人设定使用权，公法上的独占使用一般指或对煤气或地下铁道公司，许其埋藏气管，筑设隧道等例。

 　 道路公物上的许可大致可以分为三种类型：

 　  第一，基于公物管理权，是当然可以设置许可的。在道路利用中，道路营运权，其实也是一种特别使用。对道路营运企业的许可，是我国在民国时期就有的一种制度。这种许可的本质，就是基于公物管理权，以行政许可的形式，为相对人创设一种特别利用道路公物进行可获运输的的权利。既然需要行政许可，那么未经许可的擅自行为，本身已经构成对国家行政许可制度的冲击，而对未经公物管理权许可的这些擅自行为的取缔，是否构成公物警察权的内容？还缺乏更为深入的探讨，但是无论如何，我们不应该怀疑这是与城市道路公物相关的一种公物上的权力。

 　  道路营运许可，不但与道路使用许可制度相关的，而且往往与“行政事业性收费”相联系。一百多年前日本学者在《大清行政法》一书中，就提到类似规费的“手数料”，其中有一种“使用料”，即对营造物（含公物和公营造物法人）利用中的“行政事业性收费”。行政收费，也可以看做一种简化了手续的公物利用中的行政许可。袁裕来律师博文《斯伟江细说在美国吃停车罚单经历》提到美国的“CITY STICK”想来也就是关于公物利用收取行政规费的东东。

 　   第二，道路公物之上尚有交通安全警察权，这是一种一般秩序警察。实际上，公安交警历史上就是从交通管理部门分化出去的。公安交警的职权有时候与公物警察权完全无关，比如惩治车辆在道路上逆行，不危害道路本身但是危害了交通安全秩序。但也有时候也涉及公物的利用关系，比如交通管制等，但是总的说来不是以道路本身的保护为职责的。同样，公安交警部门有关的许可权，尽管有时也具有公物利用许可的效果，但也不能视为是公物法上的利用许可。

 　   第三，法律基于公物警察权也可能设置某种许可。范扬《行政法总论》中还指出：“尚有警察上许可使用一种。警察上为防遏危害计，对于公物之使用，每设有特别取缔规定。或对有害公物或有害公众使用之使用，绝对加以禁止；或对有害公众使用之虞之使用，保留许可而禁止之。后之场合，若得警察上之许可，仍得适法而为使用。但属警察上许可使用之场合，其危害程度，必属轻微，在私人原得自由使用，特为防止危害起见，设以制限，令受特别许可，俾警察上得以审查监视而已。故此时其使用许可，不过回复私人固有之自由，而非赋予新之权能，从而其许可与否，非属官署自由裁量，与一般之警察许可无异。”可见这种基于公物警察权的行政许可，与前述基于公物管理权的许可、基于交通安全的许可尚有着细微的不同。

 　  对无证摊贩占道经营的处理仅仅是城市道路执法的一个方面。

 　  1996年起，以《行政处罚法》的相关规定为依据，国务院开始批准将“工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权”相对集中给城管部门执法。这一做法，无视两个部门具体行政职责性质和内容范围的差异，无视行政处罚与行政许可及其监督检查之间有机结合，无视两个部门行政执法队伍、程序、强制措施的不同，强行把一个部门的职权指定给另一个部门，直接造成十余年来城市管理理论上毫无建树，立法上步履维艰，实践中千夫所指。

 　 《个体工商户条例》立法再次触及了工商和城管的分工问题。归根到底，这是一个行政法律问题，法律问题当然要在行政法理论和行政法律框架内解释和说明。在我看来，这一问题本质上完全是一个制度设计课题，从行政法尤其是行政许可法角度，可以归结为“城市公物利用许可”与“工商登记许可”两个许可之间关系。具体地说，是城市公物设施作为临时经营场所，究竟是否应该前置的取得城市管理部门的许可；工商管理部门对被许可人的经营场所是否占用公共设施，是否取得前置许可加以审查；审查的结果是否影响工商登记许可的发给。当然，后续还要涉及对于违反其中一个或者两个许可法规的，在行政处罚制度上如何设计的问题。

 　　无论如何，对摊贩的管制不可能是身份管制，而只应该是行为管制。城市管理部门对利用城市公物的管制，与工商机关对工商登记许可证的管制，在行政相对人方面具有一定的重合性，城市管理部门与工商部门应该分工，也应该合作，但是分工合作的前提必须是城市公物制度和城市管理领域公物警察权制度的独立和完善。惟其如此，在可能在现代行政法理论中找到一个科学的定位，才可能在立法上找合理的支撑，才可能在实践中不至于进退维谷。

3、城市容貌执法

　　一、城市容貌的概念、范围和性质

　　城市容貌，又称为城市市容。1992年6月28日国务院令第101号发布《城市市容和环境卫生管理条例》并没有就其概念、范围作出清晰的说明，所以我们不测不参照《城市容貌标准》。1986年6月20日国家城乡建设环境保护部颁发《城市容貌标准》；现行的是2009年5月1日开始使用的国家标准。根据这个标准中的术语解释：城市容貌（urban appearance）是“城市外观的综合反映，是与城市环境密切相关的城市建（构）筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标志、照明、公共场所、城市水域、居住区等构成的城市局部或整体景观。”

　　传统的公物以有体物为主，道路，桥梁，水体，空气，林木之类皆属之。无体的公物则有电磁波之类。表面上看景观很像一种新型的无体公物。台湾学者吴庚认为公物的特征“一系直接供公的目的使用，二系处于国家或其他行政主体支配之下”，似乎也说得通，但是还是感觉不对劲。我们不妨回过头再详细看看，所谓“城市容貌”的范围。 　　1986版：“城市的道路、建筑物、公共设施、园林绿地、环境卫生、广告设置、各种标志、贸易市场、公共场所等有关市容市貌，均属本《标准》范围。”

　　2008版：“城市中的建（构）筑物、道路、园林绿化、公共设施、广告标志、照明、公共场所、城市水域、居住区等的容貌，均适用本标准。

 　　可以看出，经过二十多年的发展，城市容貌的范围有所扩大，重要的是，其范围似乎大多数是行政法上认可的，具体种类的公物，如道路、园林绿化、公共设施、城市水域（前几篇文章已经加以解释）。既然可以分解，那么城市容貌就很难算上一种特定种类的公物，不过这种东西类似“环境”，可以看做“综合物”或者多种物的组合体。 　　《城市市容和环境卫生管理条例》规定了一些对“城市市容”的保护条款。例如“一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观。在城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外，不得堆放、吊挂有碍市容的物品。”再如：处罚“（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；（二）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的”。甚至不符合城市容貌标准的“建筑物或者设施”可以责令拆除，甚至强制拆除和罚款。 　　 

       二、几个相关问题

　　正如城市是以公物为骨架，城市容貌必然以公物容貌组合为主体，但显然不限于公物的容貌。将城市容貌的具体范围继续往下分解，直至特定的物，就会发现一些相关问题：

 　　首先，城市公物警察权的分类和归属是否具有合理性。例如，针对同一个物违法行为的——如在城市树木上张贴野广告或者悬挂广告灯，被归入市容执法，而不是归入城市绿化执法。这虽然体现出环卫事业单位和园林事业单位在公物养护负担上的分工不同，但是对于公物警察权而言似乎没有必要。

 　　其次，城市容貌中，有的物不是公物。城市街头存在大量不属于行政机关掌控下的公用设施，例如邮政设施，电网电杆，公用电话。尽管在我国，这些企业很大一部分仍然属于国有，但是，在私法上他们是独立的私法人，他们掌控的设施，虽然归入“城市容貌”，但是显然不是公物。还有纯粹私物。比如私有的建筑物、城市商店的招牌、霓虹灯，也当然不是公物，但是现行法律上，对这些物的乱贴乱画污损等行为，归于影响城市容貌而属于城管打击的对象（实质性损害则不能动用公物警察权，而只能动用狭义警察权），这是否意味着，这些物在一定程度上已经属于“他有公物”？

 　　再次，对于城市人民政府规定的街道的临街建筑物的阳台和窗外等，似乎也不属于公物，对其堆放、吊挂行为进行管制，并非完全基于公物管理的职能，更像一种基于与公物相邻关系的“役权”。类似的行为管制在设置户外广告方面也存在。

 　　上述的是哪个问题，在公物法相关理论中虽然或多或少的有论述，但是论述不详尽，尤其是没有与城市管理中的公物相联系，一些具体的问题，还有待我们更深入的从理论上加以探讨。而这正是学术的意义所在。

 　　三、城市容貌有关的公物警察权

　　正如“城市管理”这个词汇一样，“城市容貌”也是难以准确反应行政机关管理城市公物的行政权的本质：公物管理权、公物建设负担和公物警察权。应该说，《城市容貌标准》主要是对于城市公物建设、城市公物养护等提出的一些技术性标准。但是由于《城市市容和环境卫生条例》规定了不符合城市容貌标准的“建筑物或者设施”可以责令拆除、罚款等措施,使这个标准进入了公物警察权的视野。

　　我们认为，这一规定并不科学。

　　首先，没有区别标准的强制性和推荐性，造成公物警察权的边界极为不清晰，极度扩大。实际上，很多的具体城市容貌标准并不是强制执行的。

 　　其次，对于公物法上的公物，应当采用区别种类保护为原则，打击损坏、侵占、污损具体种类的公物如城市绿地、道路、设施等，足以保护城市容貌。

 　　再次，没有重视软行政的作用。行政机关完全可以采取行政指导、行政奖励、行政契约等方式，督促和引导非公物设施的容貌标准执行，针对非公物中动用行政强制须慎重。

 　　值得注意的是新版《城市容貌标准》仅仅指出了六条强制性标准，与公物警察权有关的是：

 　　严禁违章侵占绿地，不得擅自在城市树木花草和绿化设施上悬挂或摆放与绿化无关的物品。

 　　有下列情形之一的，严禁设置户外广告设施：1 利用交通安全设施、交通标志的。2 影响市政公用设施、交通安全设施、交通标志使用的。3 妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象的。4 利用行道树或损毁绿地的。5 国家机关、文物保护单位和名胜风景点的建筑控制地带。6 当地县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域。

 　　城市照明灯具的眩光限制应符合表8．0．4的规定。

 　　（水域）岸边不得有从事污染水体的餐饮、食品加工、洗染等经营活动，严禁设置家畜家禽等养殖场。

 　　现有的公物警察权立法相当混乱，缺乏组织体系性，这种情况一定程度上受到公物养护负担主体区分的影响，但是如果要建立统一的公物警察权法律体系，则需要以公物和公物警察权为中心加以综合调配。我们认为只有在公物法理论指导下和现实调研基础上，才可能发展处更为稳妥、严谨的城管公物警察权立法，从而使城管的公物警察权执法走上科学化法制化的轨道。

       4、城市空气执法

　　空气对于人类的重要性也许毋庸解释。需要解释的是空气在公物法上的公物法律地位。日本行政法传统上认为空气是无体物，而排除在公物之外；但是，在现代科学中，空气的自然物质属性如体积，成分等得到明确人认识，因而不应该囿于传统，否认其公物属性。空气在传统民法上不是物，因为他不具有直接的财产价值；但是行政法上的公物与民法上的物在外延上存在区别是可能的，例如德国法上还将公路上方的空间作为道路公物的组成部分。正是因为空气具有提供公用和适用公法规则这两个公物的根本性属性，学者高家伟在译著中指出：一些没有明确产权归属但可供使用的物可能属于“公物”，例如空气、环境等。这是十分正确的。一旦空气作为法定公物，就同样存在公物的管理、利用秩序、公物负担和公物警察权保护的问题。我国大气的公物警察权保护主要的由环境保护行政机关进行，但是公安部门和城管部门也具有一定的权限。公安部门主要是和人身强制和刑事司法意义上具有相关的公物警察权，城管部门的公物警察权则具有两个不同的来源：一是传统的市容和环境卫生行政即如道路清洁、垃圾清运和固体废弃物处理时所涉及的空气公物。因为城市垃圾的损害往往是多方位的，既有对城市设施的如道路本身的损害，同时存在对土地，水体，海洋、空气等其他公物的损害。其中也可以看出，实定法中有一些公物警察权条款很难简单化的指出所保护的公物——因为它实际上保护了多种公物。由于公物法的理论研究不足，失去理论指导的公物立法，往往笼统的称为“市容”或者“环境”。实际上，如果加以耐心区别，这些条款所保护的对象还是可以分解为具体种类的公物的。二是环保部门通过“相对集中”转交给城管部门行使的行政处罚权。国家环保总局环发[2003]5号文件将下列违反《大气污染防治法》的部分行政处罚集中给城管部门 ：（1）第四十六条第（四）项 未采取防燃、防尘措施，在城市人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的行政处罚；（2）第五十六条第（三）项 未采取密闭措施或者其他防护措施，运输、装卸、或者储存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质，造成城市大气污染的行政处罚：（3）第五十七条第一款 在城市人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的行政处罚。（4）第五十七条第二款 在城市人口集中地区内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的行政处罚。（5）在城市人口集中地区违章占道、露天经营烧烤、大排挡，产生烟尘污染，依据《大气污染防治法》第五十七条第二款应当给予行政处罚的。理论上比较有价值的是，环保总局的文件中还理论的阐述了在坏境保护领域相对集中行政处罚权的分权标准“对环境污染危害较小，通过直观判断即可认定的环境违法行为，或者实施一次行政处罚即可纠正的环境违法行为，或者依法可以适用简易程序实施处罚的环境违法行为，通过相对集中行政处罚权，可以做到及时查处，及时纠正。 ”“有利于发挥综合执法队伍的快速反应能力，也要注意充分发挥环保部门专业执法队伍的技术优势。 ”也许这些文字，更值得城管队伍深思自己的定位。

       5、城市水体执法

　　水体，是国外行政法—公物法理论中普遍认可的行政公物。我国的水管理权，实际上是由许多国家机关分而治之的。水作为一种资源，有水务行政机关执行《中华人民共和国水法》主要调整其管理和利用关系；作为环境保护的具体一种，有环保行政机关执行《水污染防治法》。另外，水体的自然边界，例如河道、堤坝、海岸等，往往都经过了人工的整修，故对于水体设施，一般予以一体保护。这些法规中，均不同程度的含有公物警察权条款，保护水体公物以及水体设施。例如《水法》第六十五条处罚“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物”为保护河道公物的条款；第六十七条打击“在饮用水水源保护区内设置排污口”是保护水体的公物警察权条款；《水污染防治法》则有更为详细的规定。水体的取用、航行、利用等，主要是公物法上水体公物的利用法律关系，是公物管理权的具体组成部分，只有其中的公物保护性条款才是公物警察权。大家都知道，偷窃城市道路井盖一般是按照“危害公共安全罪”来处理的，而数月前，江苏盐城又判决“排污行为”构成危害公共安全罪中的“投放危险物质罪”——这两种犯罪有什么共同特征？应该说是有的，那就是犯罪行为都直接侵犯了公物行政法上的公物，而公物必然的与公共利益乃至安全有着或松或紧的联系。水体依其自然地存储状态不同，分为江河水、湖泊水、海水、地下水、水库水等。处于城市之外的水体，公物管理、公物负担和公物警察权限等问题似乎没什么争议。问题的关键在于，水体是必然进入城市管理领域的公物，而进入城市管理领域之后，水体公物和水体设施公物警察权保护就有转移的可能和强化的客观需要。按照目前的“城市管理体制”，水体及其水体设施的公物警察权，至少部分的转移给了城管部门。目前，城管对城市水体公物及水体设施公物的的保护，主要涵盖是以下几种：

　   （一）水体公物。国家环保总局2003年出台了《关于相对集中部分环境保护行政处罚权工作有关问题的通知》，规定：“违反《水污染防治法》第三十二条 向城市水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物的行政处罚。”由城管执法。其保护对象是进入城市的全部水体。《城市供水条例》中也有部分条款是直接保护水体的，而这一条例是城管传统的执法内容。

　　（二）水体设施河湖的水道、堤坝等设施。目前，全国没有统一的规定，仅在部分城市施行，例如2002年《杭州市城市河道保护管理办法》规定了城市管理行政执法机关惩处“建设、施工单位在河道保护管理范围外20米以内从事建设和其他危及城市河道安全活动,未按规定备案的”即为典型的河道保护的公物警察权。另外，沿海城市建成区的堤坝、海岸线的滩涂，甚至提供公众生活性使用的水域，性质上亦可给与城市公物警察权的保护，这一点我国立法上尚相当的欠缺。

　　（三）城市供水设施。例如《城市供水条例》规定对以下行为进行惩处，属于保护公物警察权：在规定的城市公共供水管道及其附属设施的安全保护范围内进行危害供水设施安全活动的；擅自将自建设施供水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的；擅自拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的。

      （四）附带说说污水排放设施。“县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网”这些建设保护了水体公物，又形成新的公物。目前，建设部对污水管网设施仅有些技术性标准，如《污水综合排放标准》《污水排入城市下水道水质标准》，对污水管网的公物警察权保护尚未提上议事日程，不过，那似乎只是早晚的事。传统上，城市的给排水是由政府掌控下的事业单位进行的。最新的《城市生活垃圾处理办法》已经明确，清扫道路等传统的环卫事业单位可能要进行产业化改制。同样，城市给排水的产业化、民营化进程显然在加剧。这种现象在西方国家例如德国同样存在。私法主体（包括有企业）介入政府提供公物的公法领域之后，如何给变革后的公物和私物之间划分更为清晰的界限？公物警察权会产生什么样的变数？我们还不得而知。

       6、公物规划执法

　　公物法和规划法的联系在于，涉及公物建设和管理的规划是比较特殊的规划，是两种部门行政法交叉作用的地带。一方面城市公众用公物规划和建设在全部规划占有相当大的比重，尽管不是规划的全部，二者的主流是合作，另一方面，公物的管理和保护多少也涉及一些规划法律，二者在某些事项上又存在一些分工和职权冲突。比如日本学者盐野宏在其著作《行政法》中介绍日本法上存在一种预定的公物“预定公物，是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分予公共规制的物。在这种意义上，这并不是公物的分类。预定公物的概念，是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地即是其例。”可见在日本涉及公物的规划也有特殊性。从既有的法律看，除了《城乡规划法》，尚有大量的法律法规对于违法建筑作出了规定。例如《环境保护法》《防震减灾法》《土地管理法》《公路法》、《防洪法》《电力法》《长江三峡工程建设移民条例》《风景名胜区管理条例》《城市绿化条例》《广播电视设施保护条例》等，这些法律法规进行特定区域的建设行为管制，大多是基于公共用公物的保护，例如《公路法》《防洪法》等，也有涉及其他公共安全和公共利益的，例如《电力法》《文物法》等。但是无论基于什么理由，这些规定都是强制性的法律规范。编定的规划不过是一种“抽象行政行为”，其效力低于法律。法律对于特定区域的建筑管制的强制性要求，是进行规划编制或者规划修改之时就必须依据和考虑的重要问题，或者说，规划是这些法律条款的具体化和细化。因此当规划的实施过程即依据行政规划实施行政许可具体行政行为的时候，其与实体的特别法应当是保持一致的。而当事人进行违法建设的时候，就会出现一个行为触犯两个法律的竞合，首先，违法建设行为违反了法律关于禁止违法建筑的规定，其次其建设又不符合规划、程序上不可能或没有取得规划许可，这事实上造成一种法律上的法条竞合。对于法条竞合，公认的处理原则是“特别法优于普通法”。规划的编订和实施许可，不过是一种法律的具体化和实施行为，在各种特别法比较完善的前提下，一般不具有法律上的特别利益，可以视为建设管制中的程序法或者普通法；而具体规定禁止违法建设或者查处违章建筑的法律法规，则是实体意义上的特别法。从我国《城乡规划法》对违法建筑的规定来看，更多是从程序控制的角度（未经许可）来规定的，这也体现出两种法律是具有不同的意义的。行政规划法作为普通条款，是最后被适用的条款，即，除非特别法上找不到禁止违法建设、拆除违法建筑的依据，才可以适用《行政规划法》中对违法建筑的处理。违章建筑是违法建设行为的物质后果。虽然我国众多法规对违章建筑的拆除都作出了规定，但是这些规定尚未统一，对责令拆除、强制拆除的法律性质尚不十分明确，实践中的法律程序更是五花八门。实际上，根据不同法规作出的责令拆除、强制拆除决定或者实施的拆除行为，在法律属性上并没有多大的不同，未来完全可以在《行政程序法》立法中，对违法建筑的拆除作程序出统一的规定。

       有网友将《清明上河图》恶搞了一下，PS为《城管来了》，画面上熙熙攘攘的汴梁闹市，一场洗劫后满地狼藉，阒无一人。

       中国古代有没有城管?有人认为周朝的“监市”就是城管，还有人说唐代白居易《卖炭翁》诗中的“黄衣使者”比较像。 

       监市，顾名思义是市场的监管者，与今之城管相似。《庄子·知北游》中有“监市履也，每下愈况”的文字，似乎是与城管有关的最早记载了。李颐的注释是：“市魁履豕，履其股脚难肥处，故知豕肥耳。”原来(大猪)的小腿以下部位是“难肥处”，越往下踩越能判断出整猪的肥瘦程度。由是推论，监市履应该是为了抽税。 

       据《旧唐书》记载：“监市践于衙，理市治序”;“距府十丈无市，商于舍外半丈，监市职治之”。 监市并非衙门在册胥吏，属于外聘人员，略似当今之协管员。官府十丈、民舍半丈外方可设市买卖，是监市的管辖范围。古代分工没有现代细致，监市很可能兼城管、税务、工商管理职能于一身。 

       怀着几分恶意查了半天，没查到监市祸害百姓的记载，看来《清明上河图》的PS版，可能有点冤枉大宋“城管”了。但大唐的“宫市”欺市扰民，倒是劣迹斑斑证据确凿。这一秕政初名“内中市买”，始于唐玄宗开元、天宝年间，杨贵妃的阿哥杨国忠曾任“内中市买使”，后改称“宫市使”，负责宫廷采买事宜。杨国忠 “安史之乱”殒命马嵬坡后，历经肃宗、代宗到德宗朝，权力逐渐转入内廷宦官手中。唐德宗初登大位时尚知节俭，晚年却越来越贪婪奢靡，“宫市”也折腾到了民不堪命的程度。 

       白居易的新乐府名篇《卖炭翁》，生动描绘了宦官们的恶形恶状：

       翩翩两骑来是谁?黄衣使者白衫儿。

       手把文书口称敕，回车叱牛牵向北。

       一车炭，千余斤，宫使驱将惜不得。

       半匹红绡一丈绫，系向牛头充炭直。 

       翩翩而来的“黄衣使者”，手持文书、口称敕令，名为采购，实则奉旨打劫，“半匹红绡一丈绫”不过象征性地意思一下。据韩愈《顺宗实录》记载，德宗末年连宫市文书也不用了，“置白望数百人于两市并要闹坊”，“白望”这名号起得够形象，只要被“望”上的货物，就以宫市的名义掠走，只付大约十分之一的货值，还要另索货物进宫的“门包”和脚钱。这些恶棍的身份真假莫辨，卖货的百姓常常空手而归，“名为宫市，而实夺之”。 

       韩愈还记载了一个与卖炭翁相反的案例：有农夫以驴负柴进城出卖，遭遇自称宫市使的宦官，仅付数尺绢作为货款，又索要门包，命他赶驴送柴入宫。农夫哭着把绢交还给宦官告饶，宦官不肯接受，坚持要送柴进宫。农夫抗争道：“我有父母妻子，待此然后食。今以柴与汝，不取直而归，汝尚不肯，我有死而已!”于是出现了戏剧性的一幕——农夫殴官，街吏拘人上奏，德宗下诏处罚宦官，赐农夫绢十匹。“然宫市亦不为之改易。谏官御史数奏疏谏，不听。” 

       白居易笔下的宦官，直接“回车叱牛”运柴入宫，卖炭翁忍气吞声任其宰割;而韩愈记载的宦官更恶，勒索门包外加送货上门，农夫忍无可忍奋起反抗。两案比较，也提示了一条出路：只要占理，不妨索性把事情闹大，没准还能争取到补偿。“街吏”身份相当于巡警，居然照章办事拿人上奏，简直是给皇上出难题。德宗不得不处理了败坏宫廷形象的宦官，却坚持宫市政策一辈子不动摇。 

       当时另一遭人诟病的秕政是“五坊小儿”。“五坊”系指宫内的雕坊、鹘坊、鹞坊、鹰坊和狗坊，豢养这些禽兽的是一批下层宦官及市井无赖，号称“五坊小儿”。据《资治通鉴》记载，这群人“皆为暴横以取人钱物，至有张罗网于门，不许人出入者，或张井上使不得汲者。近之，辄曰‘汝惊供奉鸟雀!’即痛殴之，出钱物求谢，乃去。”他们到酒食之肆相聚饮食，店家若要求买单，必遭辱骂殴打；更恶劣者会留下一袋子蛇，命店家供养，借此讹诈赖账。 

       唐德宗驾崩后，顺宗继位，任用王叔文、王、柳宗元、刘禹锡等，试图削弱藩镇、打击宦官势力，并下诏蠲免苛杂，停止“进奉”，革除宫市及五坊小儿等秕政，史称“永贞革新”。新政实施百余日，宦官俱文珍等就发动政变，幽禁顺宗拥立新君。王叔文、王贬死，柳宗元、刘禹锡、韩泰等八人贬为外州司马，史称“二王八司马”事件。 

       把持政治权力，才能保住既得利益。宦官作为丧失自然繁育能力的特殊利益集团，阴狠歹毒也异乎寻常，其长期挟制皇帝掌控朝政，实为中唐至晚唐之特色政治。

事件一

　　非机动车道停车 遭遇城管野蛮执法

　　2011年9月24日，南海网记者在三亚市农垦医院见到了伤者朱俊舟。从表面上看，朱俊舟仅右眉处有伤口。朱俊舟告诉记者，事发当天，他被打的头破血流，经过手术，被打碎的鼻子从外面上看无异样，但朱俊舟提供的一份由三亚市公安局司法鉴定中心出具的《法医检验活体伤情通知》显示，朱俊舟被诊断为轻伤。

　　据朱俊舟回忆，9月5日上午10点半左右，他骑着摩托车准备到三亚南新小学接儿子放学回家。在到达南新农场场部门口时，看时间发现距离小学放学还有15分钟，便将摩托车停一家药店前的树下。此时，一名身着蓝色制服的城管要求其将车按规定停放。“他当时说话声音很大，我就让他别这么凶。”朱俊舟说，他与城管理论并告诉对方自己马上就走，谁料另外两名城管也走了过来，其中一个矮个男子说话态度极凶，没说几句就开始打他。“他打我肯定反抗，可能(我)也打到那个矮一点的城管。”朱俊舟称，矮个子城管动手打他后，另外两名城管也跟着打。

　　见状后，朱俊舟转身便跑，但3名城管却一直追着打。朱俊舟告诉记者，期间，他被打倒3次，最后跌跌撞撞跑到南新农场场部保安室，希望摆脱，并打电话报警。就在拿起电话准备报警时，又被城管拉出保安室，而此时的城管已经不止3名，紧接着城管又对他拳脚相加，直至他的邻居和路人阻拦方才停止。

　　多人目击城管打人

　　事情是否如朱俊舟所说，南海网记者对事发地进行走访。

　　据事发地一家药店的售货员介绍，当天确有打架事件的发生。事发时，她正在药店门口。见一男子(朱俊舟)和3名城管在一起争吵停车的事情，随后便推搡打了起来。这位售货员称，她看到朱俊舟先动手打了较矮的城管一下，随后城管便开始追打他。

　　家住海口的文先生(化名)24日前往南新派出所做笔录。文先生自称，他目睹了该事件的全过程，但由于担心个人安全和个人原因，当天并未跟随民警到派出所做笔录。

　　文先生介绍，当天上午10点半左右，他站在农场场部大门口等公交车去市区。突然看到不远处几名城管和一名男子(朱俊舟)在争吵，随后一名较其他城管身材矮、体型较胖的城管挥拳打向朱俊舟。朱俊舟先是反抗，但被城管一路追打，最后跑进南新农场的保安值班室。这时，从对面的荔枝沟市场方向又来了4、5名城管，城管冲进保安室后将朱俊舟拖出，又进行殴打。这时，许多群众围了上去，一名中年妇女忽然冲到城管和朱俊舟之间，大声说“别打了，要打死人的。”但城管没有停止，仍冲向朱俊舟。

　　文先生称，他原本不想多管闲事，见到城管好像连劝架妇女也要打时，便大喊了一声“城管怎么可以打人？”文先生告诉南海网记者，他站出来之后，一些围观市民也开始喊说，“无论如何，城管都不能打人”。这样，城管才停了手。

　　南海网记者在南新农场三队也找到了事发时劝架的中年妇女。该妇女介绍称，她与朱俊舟是邻居。当时抱着孙子在农场场部门口的一家家电店玩，听到外面很吵闹便出来查看，发现几名城管围着打一个人，等看清楚被打的人正是邻居朱俊舟，她便赶忙放下孙子上前劝阻。“我说，别打了，要出人命了”该妇女告诉记者，她俯身阻止后，一名城管还踢了一脚，落在朱俊舟的肚子上。突然，一男子站出来喊“城管打人不对”，随后许多市民也开口谴责，城管的殴打才得以停止。

　　当事人家属：治疗费快用完 希望对方能够继续垫付医药费

　　据朱俊舟的哥哥朱先生介绍，事情发生至今已经半个多月，吉阳镇执法大队垫付了1.2万元医药费，朱俊舟手术后医疗费用就所剩无几，但朱俊舟仍需继续治疗。几次电话联系，对方态度冷谈，没有任何回应，甚至连电话都不再接听。

　　据朱俊舟的主治医生介绍，朱俊舟鼻中隔粉碎性骨折，经过手术后正在逐步的康复当中。但朱俊舟同时伴有椎间盘突出、轻微脑震荡等症状，若不继续治疗，会影响日后生活。

　　城管大队承认队员与他人发生肢体冲突

　　南海网记者通过电话联系上吉阳镇执法大队的负责人吴队长，吴队长称，他们大队中的3名队员在2011年9月5日与摩托车主朱俊舟发生了冲突，但是由于警方还没做出结论，所以不方便接受采访，至于具体原因和相关事宜可向派出所了解，随后便挂断了电话。

　　据南新派出所办案民警介绍，2011年9月5日的确发生城管殴打摩托车主一事，据目击者口供显示，当天参与打人的城管有七、八名，但具体情况他们仍在调查之中。

　　该民警介绍称，受害人已被鉴定为轻伤，但双方仍可以协商的方式解决，若协商不成，将追究打人者的刑事责任。

　　据了解，与朱俊舟发生肢体冲突的3名城管为吉阳镇招聘的合同制工作人员，并无行政或事业编制。

事件二

　　大板桥街道办苏副主任向记者介绍，这40名保安与街道办只有劳务关系，是瑞邦保安派遣过来协助城管工作，双方签有劳务派遣合同，但保安人员的管理仍属于云南瑞邦保安公司。

　　另外，他告诉记者，事发当晚是因“盛世之都KTV”里面发生冲突，KTV里面的保安打电话到街道办请这边的保安过去支援，“KTV里的保安和街道办的保安都是瑞邦保安派去的。”苏副主任称，街道办的这40名保安过去帮忙，事前街道办方面一概不知。

　　符国俊为何会被保安围殴致死？大板桥街道办苏副主任称，符国俊和之前被打的两个人不知道是否在里面消费，要等公安机关调查结果，“我们不能确定，有可能他们是无辜的。”目前，警方已对此事介入调查。

　　死者表弟崔文豪的父亲告诉记者，当天2点半，他和符国俊的父亲赶到事发现场时，已有民警在维护秩序，打人者仍在现场。“我们询问对方为何打人，一名带头男子告诉我们：‘你们不用问我，去找我们的人处理。我们打错人了，医药费我们出。’然后他们喊着‘1、2、1’的口号迅速离开，我们开车跟着，看见他们进了街道办的大院。”崔文豪的父亲说。

　　10月7日16时30分，先前被“保护”的打人男子被转入一间办公室，村民要求他们穿上打人时的“制服”。一位村名说：“他们说昨晚发生的事是个人行为，这个说法我们不能接受。他们穿上制服让我们拍张照，我们就走。”但直到2小时后记者离开，双方未达成一致意见。

　　7日17时许，大板桥街道办党委副书记、大板桥派出所所长王江海在媒体通报会上说：“昨晚2点22分，所里接到报警，盛世之都门口有人斗殴。而出警后，民警却发现死者符国俊躺在KTV40米外，并控制了打人一方为首的4人。大部分人穿着作训服。但街道办内被控制的36名人员身份，目前尚不清楚，村民堵住街道办，我们的调查工作受阻。是不是打错了人，还需要调查。据目前了解的情况，打人一方和街道办属于劳务雇佣关系，系昆明市某保安公司员工。”

事件三

　　2011年11月1日，仍在住院治疗的张卡在接受本网采访时，几度哽咽，称当时在车上被城管卡着脖子，几乎要窒息，“感觉自己快要死了”，更让他难以理解的是，对他下狠手的不是社会闲杂人员，而是执法人员，而对方反说他动手打人，要不是有现场视频，他真是有嘴也说不清了。

　　张卡告诉记者，三名城管因暴力妨碍公务并殴伤民警，已被刑事拘留。遂平县公安局政委刘雪岭、县住建局副局长马学在接受本网采访时均不愿多谈，但证实了三名城管被拘留的消息。

事件四

　　城管“斧头帮”舞蹈走红 网友质疑尺度太大

　　身着黑衣、手拿板斧、“群魔乱舞”……难道是传说中的斧头帮来了？非也非也，这是高新区城管局年会上的舞蹈串烧，率先出场的便是霸气十足的“斧头舞”。不过，这可不是该舞蹈的精髓所在，看罢全舞，你会发现城管们原来更可能是浪漫的印第安“小清新”。

　　甩葱舞、草裙舞 城管热舞走红网络

　　在这个题为合肥市高新区城管局超带感舞蹈的视频中，一开场便是7位黑衣男女手拿斧头的背影，随着音乐，几人便挥舞着斧头开始跳动。就在音乐进行到1分钟时，7名黑衣人便分为两队，高举着斧头喊着口号，同时另一名黑衣人大摇大摆地走了过来。

　　一名黑衣男子赶紧上前替其点烟，但他没吸两口便将其摁熄在另一名男子的手中，还十分嚣张地大喊“还有谁”。谁知这一声吆喝引起公愤，众人将其放倒便是一阵乱砍。标准的黑帮电影桥段，但用舞蹈演绎却颇有另一番感觉。

　　而随着这段舞蹈结束，黑衣人们摇身一变，不知从哪里找到了大葱，跳起了网上颇红的甩葱舞。就在众人欢呼不已的时候，几名男子的举动更让大家惊艳，他们脱去外衣，赤裸着上身，下身则穿着颜色各异的“草裙”，跳起惹火的草裙舞。而在最后，配合着宋丹丹的经典小品“下蛋公鸡”的音乐，领舞“下”了一个“鸡蛋”，引爆全场。

　　整个舞蹈长约6分钟，可谓笑点不断。记者经过打听得知跳这个舞的是高新区城管局蜀麓中队的全体队员。

　　“连我这个队长都亲自上阵了。 ”蜀麓中队队长牛俊介绍，这个舞蹈是全中队的心血，“在表演前，好几个星期的周末和晚上都用来排练。 ”全中队人本来就不多，为了让大家都有积极性，索性全体上阵了。

　　牛俊介绍，其实这几支舞蹈都是模仿网络上比较红的舞改编而成，“队员添加了一点创意，为的就是好玩。 ”

　　网友质疑尺度太大 队员回应只为自娱

　　在舞蹈被网友们疯传的同时，质疑声也不在少数，不少人直言舞蹈大尺度、太雷人。面对质疑，高新区城管局办公室工作人员回应，尺度可能确实有些大，但主要是为了好玩，并且对去年的节目有些超越，而且当时主要是用于内部年会，没想到会在网络上引发这样的影响。

　　“我们拍这个节目主要是为了自娱自乐，真没想到会被上传到网络。 ”牛俊表示，由于以前城管在执法上确有不当之处，城管形象几乎被妖魔化了，不过如今他们已经加强了管理，更注重人性化执法，“就像视频展示的一样，我们不是黑社会，甩葱舞、草裙舞我们也可以很擅长。 ”

事件五

　　哈尔滨城管收缴元宵送敬老院续：道歉并赔偿

资料图：张伟指着原来堆放元宵的地方

　　2月2日，双城市城管行政执法局在没有任何通知的情况下，将一些商贩摆在门外的元宵收走送到敬老院慰问老人。6日，微博联播对此进行报道后，引发广大网友热议。

　　双城市城管行政执法局周旭东局长接受采访时，承认执法人员没有尊重法律和条例，执法时“走样”，并公开道歉。对两名当天带队的副大队长提出口头批评，对两名中队长做出批评教育的处罚，元宵节后到商贩店里进行道歉和赔偿。

　　8日，记者联系商贩张伟时，得知早晨执法大队大队长带着几个队员，来到她店里，承认他们做得“不好、不对”，对商户的经营造成了影响，以后一定会改正。同时，还按每袋7元钱的标准，赔偿了她家700元钱。

　　郭振宇店里丢失的70袋元宵得到了500元钱的赔偿。

事件六

       专家建议城市管理立法，称反对城管纳入警察序列

       近年来，城管暴力执法和小贩暴力反抗的事件频频发生，引发强烈的矛盾冲突。一方面是舆论对于城管暴力执法的谴责；另一方面是城管执法人员背负的压力，纷纷表示有苦说不出。如何破解城管困局已经成为当下中国社会的难题。

　　日前，来自北京、长春、聊城等全国几十个城市的城管执法局长联名倡议加强城管文化建设，呼吁出台全国统一城管执法法规，要求持续开展“和谐城管日”主题活动。一直提倡“和谐城管”的城市管理专家、宜居城市（中国）研究中心主任、中国城市国际协会会长罗亚蒙近日就时下有关城管的热点问题接受了中国青年报的独家专访。

中国青年报：在人们的印象中，城管执法存在不少暴力行为，而小贩暴力反抗城管执法的事件也频频发生。您一直强调“和谐城管”，具体应该怎么做才能解决这一矛盾？

　　罗亚蒙：城管与小贩并不是天然的矛盾对立，但目前城管与小贩的矛盾是客观存在的，原因主要是一些城管执法人员方法错误、简单粗暴，激化了矛盾。有一些城管执法人员，张口就骂，伸手就抢，抬脚就踢，严重侵犯小商小贩人身权、财产权，酿成一些暴力冲突和人员伤亡事故，也为人民群众所不齿。

　　针对这种情况，我们倡导“亲民、文明、和谐”的城管执法理念和“一盘棋、管到底、规范化”的城管执法方法体系。北京市政府主管市长明确宣布“城管执法人员暴力执法一律开除”，广安市城管执法局要求队员坚持做到“打不还手、骂不还口”，保定市城管执法局设立“文明执法委屈奖”，都取得较好效果。

　　中国青年报：城市要整洁，小贩要生存。怎么才能从根源上解决城管与小贩之间的矛盾？

　　罗亚蒙：经营权不是与生俱来的天然权利，而是一种需要政府核准许可的法定权利。没有在工商机关登记注册的商贩没有法定经营权，经营活动不受法律保护。城管对于没有法定经营权的流动商贩的管理，一般将其视为贫困群体自我救济行为，而非完全经营行为，只要不过分侵占城市公共空间、不过分影响市民正常生活，一般都持宽容态度，允许其存在，但也都在不断探索，逐步规范。

　　实际上，流动商贩问题的根源，在于城市规划缺陷、城市基础设施建设不足。我国在城市化快速发展过程中，一些城市盲目热衷面子工程、形象工程，在城市规划中根本就没有布局合理、数量足够、就近方便的便民摊点空间安排，或虽有一些安排也在利益博弈中被强势集团侵占，导致公众生活不方便、小商小贩满街跑的乱局。造成这一局面，主要责任在规划部门和建设部门，把板子打在城管的屁股上，是打错了地方。

　　我们倡导城管局长参与规划决策，从源头上减少社会矛盾。目前，湖北宜昌、山东聊城等城市的城管局长已经担任了市长任主任的“城市规划委员会”委员，这种体制安排有利于避免城市基础设施规划先天不足，也将为小商小贩赢得更多生存空间。

　　目前，各地城管局长也在千方百计地在有限权力内为小商小贩拓展生存空间而努力。比如，山东省聊城市利用城区闲置土地建设便民市场；江苏省淮安市城管执法局设置了遍布城区的定时定点便民摊点，并重点关照残疾人、下岗工人、低保户、失地进城农民等弱势群体；河北省保定市城管执法局对进城售卖自产自销农产品的农民实行“不扣、不罚、疏导、指导、服务”五项惠民管理原则；湖北省宜昌市城市管理局采用疏堵结合的办法，对菜市场进行标准化改造，建设夜市城让夜市摊点集中规范营，开辟临时夜市，提供100余处瓜农免费经营场所。这些努力都取得较好效果。 

       中国青年报：为改变城管执法方式，有许多地方在尝试一些新做法，如推出女子执法队，有的地方采用“围观迫使商贩离开”，有的地方让城管接受军训，也有的地方尝试着要把城管纳入警察序列……您怎么看待这些这些改革措施？

　　罗亚蒙：无论是南京的“围观执法”、武汉的“眼神执法”，还是重庆的老太太城管志愿者“念叨队”，和早年野蛮粗暴的城管执法比较起来，都是可喜的进步，都应该肯定。

　　女子城管队，作秀的成分大于实际意义，我自始至终是反对的。早期一些城市的女子城管队，随着女队员结婚生子，早已名不存实亡。希望其他城市以后不要再干这种华而不实的事情。

　　我坚决反对把城管纳入警察序列。非暴力常态管理城市，是城市管理的历史性进步。如果城市常态管理倒退到暴力时代、准暴力时代，那是人民之祸，绝非人民之福。

　　现在，我们倡导一些城市建立“城管公安分局”、“城管警察支队”等，以及城管执法局长兼任公安局领导职务，只是城管部门和公安部门的一种“公务协助”常态机制，城管、公安依然依法各司其责，紧密配合，在各自法定职权内，着眼于防患于未然，加强联动。初步统计，全国已经有100多个城市建立了城管、公安“公务协助”常态机制，成效显著。

       中国青年报：城管体制运行多年来暴露出种种问题，最主要的问题就是权责不明。

　　罗亚蒙：目前，各地城管执法机关职能非常庞杂，少则100项左右，多则二三百项。其中有些职能划分的确是没有遵循管理科学规律，城管部门疲于奔命也收效甚微。城管现在管了很多不该管、也管不好的事情。

　　比如噪声扰民，很多城市是城管部门管的，这就很难管好。是否是噪声，并不由主观感觉，是需要环保部门法定测定数据作为法律依据的。没有环保部门法定测定数据作为依据，城管执法部门很难处理。为此，我曾亲自给广东省中山市政府主管市长讲这个道理，后来在多方努力下，广东省人民政府发布公告，将中山市噪声扰民的行政处罚权从城管局交还给环保局。环保局主管噪声扰民，受理投诉后可当场测定、当场纠正、当场处罚，行政效率、管理效能大大提高，行政成本相应自然大大降低。类似的情况还有很多。

　　我认为，应当将城管的职能范围规范为“城市基础功能设施和城市公共空间管理”，本着精简行政机构、提高行政效率、增强管理效能、降低行政成本考虑，为城管部门厘定的事权边界。在这个事权边界内，城管部门不论是直接管、间接管，还是分散管、集中管，都有很多好的办法、以最低的成本管好城市；如果超出这个事权边界，城管部门就算有三头六臂，也往往事倍功半，难以达到理想的管理效果。

中国青年报：城管执法被质疑缺乏统一、明确的法律依据，近日有多地城管执法局长联名倡议，呼吁出台全国统一的城管执法法规。您认为应该怎样从法律上规范城管执法？

　　罗亚蒙：城管的执法权是我国相关法律授予的，法律依据是明确的。但为什么人们对城管的执法权有质疑呢？问题出在两个方面：一是《行政处罚法》有关规定为“在城市管理领域相对集中行政处罚权”提供合法依据的同时，也割裂了部分事权的行政许可与行政处罚环节，使其分属不同行政机关，分割后导致两个环节之间极其重要的行政指导、社会教育、褒扬批评、检查监督等行政服务工作部分落空。这就好比亲娘（许可机关）把孩子生下来就扔下不教、不养，孩子犯了错误后娘（处罚机关）只管打屁股，致使公共服务质量局部下降。二是至今依然有一些城市政府没有认真执行有关规定，城管执法机关不是政府直属执法机构而是政府部门二级单位，城管执法人员不是持有省级人民政府颁发“执法证”的公务员而是临时聘用人员，城管执法机构主体不合法、城管执法人员资格不合格的“非法执法”现象普遍存在。

　　因此，城管执法不是缺乏法律依据的问题，而是需要进一步完善法律法规的问题。为此，我们吁请全国人大尽快将《城市综合管理法》纳入立法计划，并尽快出台，作为全国城管执法统一的专门法律依据。

　　中国青年报：近日，某地几名硕士毕业生当城管的新闻引起大家关注。硕士生做城管是否“大材小用”？

　　罗亚蒙：这是对城管工作的歧视性误解。城市管理学，是一门复杂性、交叉性前沿新兴学科，不仅学科建设，包括城市管理实践，都需要大批专业人才。

　　城管部门岗位众多，差别巨大，既有只需要初中、高中学历的环卫工人、汽车驾驶员、勤杂工，也需要大量专科学历、本科学历的普通执法队员，还需要一批硕士学历、博士学历的技术人才、管理人才。

　　我们正在推动建立“城管执法官”制度，以提升城管执法专业化建设。将来，负责城管执法行政处罚案件审理的办案人员，应当是像法官、检察官一样是通过国家司法考试的法律专业人员才有任职资格。

中国青年报：有人称政府财政无力供养大量的非公务员编制的城管，因而导致了乱罚款，乱执法的状况。

　　罗亚蒙：执法经济是万恶之源。国家公权力机关如果依靠罚款生存，会衍生出源源不断的罪恶，比如钓鱼执法，而且这些罪恶都是披着“合法”的外衣公开进行，结果比黑社会还要可怕，简直就是祸国殃民。

　　城管靠罚款过日子，这个问题早年比较严重，比较普遍，这也是城管落下坏名声的原因之一。现在这个问题已经大大好转，绝大多数城市已经完全杜绝或基本杜绝。解决办法就是坚决实行“收支两条线”，把城管部门经费全部纳入财政预算，行政处罚罚款全部上缴国库，禁止把罚款多少与财政拨款数额挂钩。现在不少城市已经是以不罚款、少罚款为光荣。

　　中国青年报：现在全国都在提“城市综合管理”，这个概念的内涵是什么？创新又新在何处？

　　罗亚蒙：城管要学会防患于未然。实践证明，把眼睛盯在“行政处罚”环节上用力，就算是给城管部门配备装甲车，也不可能把城市管理好。

　　“城市综合管理”就是要站在高处，把城市看成互相关联、不可割裂的整体，然后遵循“城市基础功能设施和城市公共空间”运行维护的科学规律，着眼规划建设源头把关，着手行政许可理顺关系，着力市长统筹掌控全局，将城管工作重心前移，在规划建设、行政许可、公务协助、行政服务等环节化解矛盾、解决问题，尽量避免或最大限度减少行政处罚。^[1]

　　行政处罚只能作为一种威慑力量存在，只能偶尔使用，经常滥用就会失去效用。行政强制更需谨慎使用。

　　“城市综合管理”概念2010年提出后，2011年3月写入“十二五规划纲要”。两年多来，“城市综合管理”体制机制模式在全国各地迅速发展，绝大多数城市城管执法机关不断强化“城市综合管理”体制机制特征。一个由“城市管理委员会”统筹全局、以“城市管理指挥中心”为监控中枢、以城管局为核心支撑并由其他政府部门公务协助的规范的城管体制，“十二五”期间将在全国得到普及，成为我国今后相对稳定的基本城管制度安排。